Regels zijn niet erg, de rompslomp wel

NRC Handelsblad, 24 oktober 2006.

Jorrit de Jong, Sanderijn Cels

Niet regels maar tergende procedures zijn overbodig. Politici en ambtenaren moeten ophouden elkaar verwijten te maken. Ze moeten strijden tegen de rompslomp, vinden Jorrit de Jong en Sanderijn Cels. Bijna alle politieke partijen hebben in hun programma aangekondigd ten strijde te trekken tegen het monster van de bureaucratie - tegen overtollige ambtenaren en tegen overbodige regelgeving. Dit verleidt bestuurders tot een reactie.

Zo uitte minister Remkes waarschuwende woorden (Opiniepagina, 21 oktober). Volgens hem worden de pijlen wel erg gemakkelijk gericht op het openbaar bestuur. Het debat over bureaucratie dreigt in een jij-bak te verzanden en daarmee is het verminderen van regels weinig gebaat. Niemand is tegen het verminderen van bureaucratie. Maar door versimpeling en gebrek aan zelfreflectie dreigt een verloren strijd, alle goede intenties ten spijt.

Overbodige regelgeving wordt vaak teruggebracht tot een kwantitatief probleem. Veel plannen richten zich vooral op het verminderen van de hoeveelheid regels. Het CDA bijvoorbeeld wil minder regels in het algemeen en de PvdA wil voor elke nieuwe regel een oude afschaffen. Maar het aantal regels zegt op zich weinig over de last die mensen daarvan hebben. Twee tegenstrijdige regels kunnen enorme druk opleveren, terwijl tien effectieve en efficiënt uitgevoerde regels geen hinder veroorzaken.

Ondernemers en burgers ergeren zich doorgaans niet zozeer aan de regels zelf, maar aan de onverklaarbare bureaucratische rompslomp die ermee gepaard gaat. En ook aan mensen die zich niet aan de regels houden, maar daar toch mee wegkomen. Een horecaondernemer wil zich best houden aan de regels voor milieuoverlast, voedselhygiëne en brandveiligheid, maar ziet al die vergunningverleners en inspecteurs dan wel graag tegelijk langskomen, zodat tegenstrijdige instructies worden voorkomen. En dan ook graag meteen bij zijn illegale concurrent die ongestraft zijn administratieve lasten ontduikt. De kwestie is dus niet alleen het aantal regels.

Daarnaast wordt het probleem vaak onjuist geanalyseerd. Het geheel aan regels is geen eenkoppig monster waar je een deel vanaf kunt hakken, maar eerder een poliep: wat aan de ene kant wordt afgehakt, groeit er aan de andere kant weer aan. Er verdwijnen momenteel inderdaad regels, maar tegelijkertijd komen er weer bij. Een interdepartementaal onderzoek naar regeldruk legde onlangs diverse mechanismen bloot die daarvoor zorgen. De maatschappelijke vraag en de politieke hang naar controle, voortkomend uit de illusie dat regels problemen kunnen voorkomen, spelen een rol - we hebben last van regelzucht. De versnippering van de uitvoering van gespecialiseerde overheidstaken leidt tot organisaties en procedures die niet op elkaar zijn afgestemd, waardoor bureaucratische problemen ontstaan.

Het gelijkheidsbeginsel speelt op, want dat wordt geïnterpreteerd als het recht van eenieder op precies hetzelfde; en beperkt zodoende de mogelijkheden om in te spelen op lokale omstandigheden die om minder (of extra) regels vragen. De afstemming met allerhande maatschappelijke partijen, in de hoop op draagvlak, leidt tot ingewikkelde, meer verfijnde regelgeving. Bovendien komen er steeds meer internationale afspraken over maatschappelijke problemen die over landsgrenzen heen gaan. En dan is er de incidentenpolitiek: de behoefte van politici om na ernstige incidenten iets te doen en dus meer regels te eisen. Kortom, regels ontstaan door een samenloop van processen waar noch ambtenaren, noch politici grip op hebben.

De schuld, noch de oplossing kan niet bij één partij gelegd worden. Het terugdringen van overbodige bureaucratie begint met zelfreflectie over de eigen betrokkenheid in de totstandkoming ervan: steek de hand in eigen boezem. Politici kunnen beter luisteren naar ambtenaren dan hun achteraf de schuld geven als ze hen met een monster van een wet of amendement hebben opgezadeld.

Bovendien zouden ze minder behaagziek kunnen zijn bij de consultatie van het middenveld en de achterban door niet meer standaard te beloven een motie in te dienen waarin maatregelen worden geëist. Daarmee worden maatschappelijke problemen niet vanzelf opgelost. Het gelijkheidsbeginsel en de illusie van beheersing zijn prachtige politieke artefacten, maar de vraag is of ze de bijkomende bureaucratie waard zijn.

Daarnaast kunnen politici nu al laten zien dat het hun menens is - een forse daling van administratieve lasten zou er al zijn door het verplicht begrijpelijk maken van overheidsformulieren, het invoeren van mediation in plaats van tergend langdurige bezwaar- en beroepsprocedures, het vervangen van veel vergunningaanvragen door meldingen, het automatisch kwijtschelden van gemeentelijke belastingen voor burgers onder een bepaald inkomensniveau en het afschaffen van leges voor verplichte overheidsproducten.

Ambtenaren kunnen zich inzetten om de uitvoerende macht zo vorm te geven dat deze nieuwe regels absorbeert, zónder toename van regeldruk en administratieve lasten. Dat dit mogelijk is, wordt bewezen als de Wet eenmalige gegevensuitvraag in mei 2007 wordt ingevoerd en door de bundeling van toezicht waarmee het kabinet een begin heeft gemaakt. Beide dwingen publieke instanties tot efficiënt samenwerken en tot het opruimen van overbodige bureaucratie.

De wetgevende en de uitvoerende macht kunnen ten slotte allebei meer oog hebben voor de uitvoering. Op de werkvloer leiden regels uiteindelijk tot de problemen - tot onverwerkbare stromen formulieren en tijdrovende afstemmingsvergaderingen. Deze ellende kan vaak aangepakt worden door praktische stappen, zoals het bijeenvoegen van overlappende formulieren en het gezamenlijk optrekken van bepaalde diensten.

Daar zijn geen grote stelselwijzigingen voor nodig, maar wel ambtelijke en politieke wil. Onderzoek van de Kafkabrigade heeft uitgewezen dat hier ruimschoots mogelijkheden voor bestaan, maar dat die vaak onbenut worden gelaten. Men wacht te vaak op een grote systeemwijziging van bovenaf en laat kansen in de tussentijd liggen. Het aanpakken van de regeldruk vergt een samenspel van ambtenarij en politiek. Wie de problemen te lijf wil gaan, steekt de ene hand in eigen boezem - en de andere uit naar de overige partijen.