Open het politieke systeem

Guido Enthoven, Jurgen van der Heijden en Jan Schrijver, Frank Ankersmit, Sanderijn Cels, Jorrit de Jong, Bert Mulder en Rein Zunderdorp

Zes voorstellen voor democratische en bestuurlijke vernieuwing

Dames, heren, volksvertegenwoordigers, bestuurders: Een enkel woord vooraf om de verhoudingen helder te krijgen. Wíj zijn soeverein en júllie mogen ons vertegenwoordigen en besturen. Dat is de volgorde. De volgorde is dus niet: jullie besturen ons en wij mogen eens in de vier jaar kiezen; dat is jullie invulling geweest van democratie. Laten we er niet omheen draaien: We willen onze soevereiniteit terug, we willen beter vertegenwoordigd worden en we willen beter bestuurd worden. John Locke schreef al in 1690: ,,Wanneer de instanties door een slecht bestuur hun recht en hun macht verbeuren, dan keert de hoogste macht bij de gemeenschap terug, en het volk heeft het recht soeverein te handelen en de wetgevende macht zelf uit te oefenen of een nieuwe regeringsvorm op te richten, en de hoogste macht die het volledig en onbeperkt bezit in nieuwe handen te leggen, geheel zoals het volk wil.''

Er is al veel geschreven over toenemende onvrede en desinteresse bij kiezers, over teruglopende ledenaantallen bij politieke partijen, lagere opkomsten bij verkiezingen, ondoorzichtigheid van politieke besluitvorming, monisme en coalitiepolitiek, verplaatsing van de politiek, marginalisering van de Tweede Kamer, overbodigheid van de Eerste Kamer, gesloten, zelfgenoegzame cultuur, partijbenoemingen, verkokering. Er zijn politici als Bolkestein die de lage opkomst bij verkiezingen zien als een signaal van tevredenheid bij de kiezers. Keep on dreaming, Frits. In de oude stadswijken zijn ze zeker het meest tevreden. Er staat nogal wat op het spel, al willen weinigen dat zo zien.

Het is niet onwaarschijnlijk dat het aantal zwevende kiezers in 2006 richting 50 procent gaat. Net als in de eerste helft van de 20ste eeuw kan uiteindelijk weer de democratie kind van de rekening worden. Dat komt door gemakzucht en omdat velen hun belangen aan het bestaande hebben verbonden.

We willen onze soevereiniteit terug. In onze parlementaire democratie controleren we maximaal eens in de vier jaar onze volksvertegenwoordigers én al het beleid van de afgelopen jaren én tegelijkertijd kiezen we onze volksvertegenwoordigers én stemmen voor al het voorgestane beleid van de komende vier jaar. Een wel zeer ruwe invulling van onze volkssoevereiniteit. Hoeveel meer hebben we daarmee nou eigenlijk te zeggen gekregen over het beleid dat ons aangaat?

We willen beter vertegenwoordigd worden. Eén van de grootste verworvenheden van de Verlichting is de representatieve democratie. Twee eeuwen terug was de gekozen volksvertegenwoordiging een mijlpaal in de democratische ontwikkeling. Maar onze huidige representatieve democratie is niet meer dan een historisch gegroeide vorm. Zo is het niet altijd geweest en zo zal het niet altijd zijn. Steeds meer klinkt het verwijt van een in zichzelf gekeerde oligarchie van vertegenwoordigers en bestuurders. Wat kan dat `representeren' in deze tijd nog inhouden? Ook een volksvertegenwoordiging moet `ruimte, richting, resultaat en rekenschap' bieden (Schnabel). Hoe komt het toch dat we vooral een beeld hebben van ritselen, rechtpraten, risicomijden en regeldrift? Een volksvertegenwoordiging die niet bereid is periodiek haar wijze van representatie te herzien, is helemaal geen volksvertegenwoordiging.

We willen beter bestuurd worden. Bij complexe en samenhangende problemen is een oplossing vanuit verkokerde organisaties een farce. Nederland is een archipel van langs elkaar werkende departementen, diensten en organisaties. Tegenwichten ontbreken. Soms ontploft de boel, zoals in Enschede. Er is nog zoveel verdriet binnen organisaties, zoveel bureaupolitiek, zoveel langs elkaar heen werken, zoveel competentiestrijd. ,,Wie mocht ontdekken wat vrijwel onmogelijk is hoe beleid wordt gemaakt, die zal zijn verdere leven moeten slijten met een fundamenteel gevoel van onveiligheid.'' (Harry Mulisch, De ontdekking van de hemel).

Vaak vlucht het bestuur in obligate nota's en rapporten, terwijl uitvoering van eerder genomen besluiten meer op zijn plaats zou zijn. Vlucht het in uniforme regels en regeltjes, terwijl maatwerk en experimenten meer op hun plaats zouden zijn. Leiden polderoverleg en achterkamertjespolitiek tot wangedrochten en teleurstelling terwijl deze tijd schreeuwt om intelligente processen en oplossingen. Maar er zit vernieuwing in de lucht, op tal van plaatsen wordt geëxperimenteerd met nieuwe vormen. Hier volgen zes voorstellen voor democratische en bestuurlijke vernieuwing, eerste suggesties voor de collegeakkoorden en het regeerakkoord van 2002.

1. Participatie op maat
Wij willen gericht en op maat kunnen meespreken over nieuw beleid. We willen niet alleen maar eens in de vier jaar een vakje rood maken. Wij willen ons kunnen uitspreken over de agendering en probleemstelling, ideeën en beleidsvarianten. We willen bij de verkiezingen in 2006 kunnen aangeven over welke onderwerpen en deelonderwerpen wij geraadpleegd willen worden (onderwijs, ICT, Schiphol, zorg, veiligheid, etcetera). Vanaf 2002 zijn hiervoor serieuze experimenten nodig, fysiek en digitaal, op lokaal en nationaal niveau. We zullen heus niet met miljoenen hieraan mee doen; er zijn nog spannender dingen in deze wereld dan politiek. Maar het zal niet moeilijk zijn om de politieke participatie te verveelvoudigen ten opzichte van de huidige situatie. Beschouw het als een vorm van vraagsturing voor burgerparticipatie.

2. Maatschappelijk primaat
De politiek hamert graag op haar primaat. Maar ordening kan plaatsvinden via de markt (concurrentie), de overheid (hiërarchie), of via de civil society (samenwerking). Het heeft een zekere arrogantie om te beweren dat de politiek per definitie het primaat heeft. Het suggereert dat maatschappelijke thema's tot het exclusieve domein van de overheid behoren én dat de overheid per definitie beter dan andere partijen in staat is om tot effectieve ordening en afweging te komen. Bij vraagstukken rondom de directe woon- en leefomgeving van burgers én in situaties waarbij de betrokkenheid en medewerking van maatschappelijke partijen noodzakelijk is om tot effectief beleid te komen, dient het maatschappelijk primaat het uitgangspunt te zijn. De huidige praktijk van `interactief besturen' is interessant, maar de doorwerking in de besluitvorming is zeer twijfelachtig. In bovengenoemde situaties kunnen wijkbewoners of maatschappelijke partijen een besluit nemen. Ze worden daarbij ondersteund en gefaciliteerd door ambtenaren (civil servants!). De gemeenteraad of Tweede Kamer kan vanuit haar verantwoordelijkheid het besluit herzien door een correctief raads- of Kamerbesluit. Dat zal jullie leren, met je correctief referendum!

3. Lerend controleren
Als het gaat om het leren van successen en mislukkingen en het vergroten van het leervermogen binnen het openbaar bestuur, dan is er nog een wereld te winnen. Het parlement kan daarin een belangrijke rol vervullen en heeft met de introductie van een Dag van de Verantwoording (woensdag gehaktdag) nog maar een eerste stap gezet. Het parlement kan haar controlerende rol versterken door: het controleren en leren van andere controleurs (NMA, STE, Stichting Rekenschap), het toetsen of borgen van het democratisch gehalte van wijkorganisaties en NGO's die participeren in beleidsontwikkeling, direct toegang te eisen tot de aanwezige kennis binnen departementen, zonder tussenkomst van de minister, na de verkiezingen van 2002 terug te blikken op haar rolinvulling, werkwijze en effectiviteit in het afgelopen decennium en daar lessen uit te trekken voor de nieuwe periode.

4. Parlement voorganger
Het parlement kan een veel actievere rol vervullen in het richting geven aan beleid. In het parlementaire metier kan naast het huidige onderscheid tussen generalisten en specialisten een nieuw onderscheid ontstaan: tussen controleurs en regisseurs. De `controleurs' zien vooral toe op de uitvoering en resultaten van beleid. De `regisseurs' gaan actief op zoek naar maatschappelijke signalen en richten zich op agendasetting. Zij geven kaders en richting aan in het maatschappelijk debat rond verschillende vraagstukken. Het parlement kan experimenteren met andere werkwijzen, bijvoorbeeld door Kamercommissies samen te stellen op basis van thema's en niet op basis van de verkokerde departementale indeling. Politiek krijgt dan nadrukkelijk een meer integrerende functie: het bij elkaar brengen van mensen en organisaties rondom bepaalde problemen en ideeën.

5. Doorbraak verkokering
De verkokering moet radicaal doorbroken worden. Dat kan alleen door de sectorale macht van de klassieke kokers te doorbreken; daarvoor in de plaats komt het primaat van de samenwerking. De politieke verantwoordelijkheid voor belangrijke projecten wordt los van de `lijn' georganiseerd. Elke minister geeft dan als projectbestuurder leiding aan gemiddeld vijf interdepartementale projecten en verbindt zich bij de start van een regeerperiode aan bepaalde doelstellingen. De interdepartementale samenwerkingsprojecten staan los van de `lijn' en de projectleiders leggen direct verantwoording af aan de betrokken projectminister. Bij competentiekwesties tussen project en lijn, geldt het primaat van het project. Alle overheidsinformatie ook conceptbeleidsstukken wordt volledig ontkokerd en is voor andere departementen en bestuurslagen toegankelijk.

6. Innovatie bestuur
Het openbaar bestuur is slecht toegerust op experimenteren. Wetten zijn per definitie traag, uniform en algemeen geldend, terwijl de maatschappelijke werkelijkheid dynamisch, veelzijdig en divers is. De nadruk op uniformiteit leidt periodiek tot grootschalige bestuurlijke miskleunen. In één keer wordt het roer omgegooid, zonder dat tijd genomen wordt op beperkte schaal te experimenteren en te leren. In ketens van samenhangende verschijnselen moeten op elkaar afgestemde maat-regelen worden genomen. Daarin zit het woord `maat'. Laat de wetgever vooraf de voorwaarden vastleggen voor experimentele afwijking van formele regels. De tijd rijpt voor intelligentere en meer interactieve besturingsprocessen, voor creatieve concurrentie bij beleidsontwikkeling, voor de introductie van algemene beginselen van behoorlijke deliberatie. Innovatie dient naast regelgeving en financiën een plaats te krijgen in het hart van het beleidsproces, door het vooraf borgen van experimenten of leren van best practices. Een regeerakkoord van meer dan 10 pagina's is fnuikend voor het innovatief vermogen van de overheid en belemmert de vrije en democratische gedachtewisseling tussen regering en parlement.

Het is tijd voor een grote innovatieronde in het openbaar bestuur. Er is nog zoveel meer te zeggen. We hebben het nog niet eens over Europa gehad. Ach, Europa. Recentelijk is nota bene een Europees Handvest van de Burger vastgesteld. Hoe bedoelen jullie `van' de burger? Er is geen burger aan te pas gekomen. Hoe is het in hemelsnaam mogelijk dat waar de laatste Europese verkiezingen een opkomst van 35 procent lieten zien en waar reeds jaren wordt gereuteld over het belang van het betrekken van de burger bij de Europese zaak, er in dat hele Europese regentendom niemand de gedachte oppert om Europese burgers te vragen wat er wat hun betreft wellicht in zo'n handvest zou moeten komen. De aanstaande Europese Conventie biedt nieuwe mogelijkheden voor een brede dialoog, maar dat lijkt er wederom niet van te komen. Als we pleiten voor democratisering en vernieuwing dan is er in Europa nog een hele lange weg te gaan.

En toch. Bij de eerste Kamerverkiezingen van de nieuwe eeuw past ook een gevoel van dankbaarheid. ,,Als het gaat om de kwaliteit van het openbaar bestuur, dan kus je toch de grond als je weer in Nederland landt,'' zei bestuurskundige Paul 't Hart onlangs. We mogen blij zijn met bestuurders en volksvertegenwoordigers die relatief onkreukbaar zijn. Harmonieuze overlegrelaties, een ontwikkelde civil society met een sterke pers zijn positieve kenmerken die uit vergelijkend onderzoek naar voren komen. Nederland is een land waarin mensen willen wonen.

Naast alle kritiek verdienen jullie ook waardering dat jullie ons willen vertegenwoordigen en besturen; jullie durven tenminste je nek uit te steken. En wij, wij zijn een gemakzuchtig volkje; we wassen liever onze auto op zaterdag. In 1898 schreef Zola zijn J'accuse. De affaire-Dreyfus was de aanleiding, maar dit schandaal was illustratief voor de gemakzuchtige kritiekloosheid van de toenmalige elite. Het was vooral een pleidooi tegen de geslotenheid van het systeem. De bourgeoisie was in de roes van de fin de siècle onverschillig geworden over de eigen toekomst. Maar toen had je nog ontrechte arbeiders en socialisten die aan de poort rammelden. Nu zijn we er slechter aan toe, want wij, burgers van Europa, wij zijn allemaal ingedutte bourgeois geworden!

Eigenlijk willen we net als Emile Zola in 1898 meer openheid. Alle voorstellen zijn erop gericht te komen tot een meer open en ontvankelijk openbaar bestuur. Langzaam zijn de contouren zichtbaar van de mogelijke kracht van democratie: het vermogen te leren en met meer kennis en ideeën tot een betere toekomst te komen. Marcel van Dam zei wel eens: ,,Er zijn duizend trucs en ik ken ze allemaal.'' Eén van de meest gebruikte is `bukken, niet op reageren, het waait wel over, volgende week is er weer iets anders.' Daar kan `de Politiek' natuurlijk weer op wachten. Maar wie marginaal betrokkenheid zaait, zal desinteresse, wantrouwen en Pim Fortuyn oogsten. We willen de leiders van de politieke partijen, de Kamervoorzitters, de verantwoordelijke minister en andere volksvertegenwoordigers en bestuurders vriendelijk in overweging geven te reageren. Uiteindelijk zal democratische vernieuwing en innovatie binnen het openbaar bestuur slechts tot stand kunnen komen onder jullie leiding. Wij hebben zes voorstellen gedaan voor het openen van het openbaar bestuur. Open de rijen, vrienden. Open het systeem.